[59] 参见李昌庚：《企业国有产权转让研究》，载《北大法律信息网文萃（2013-2014）》，北京大学出版社2014年版，第9页。

符合条件的年富力强的法官会要求进员额，但对于符合条件、工作经验丰富，但不愿承担更多工作要求的法官来说，就会要求转入第二、第三甚至第四渠道。第五条公务员的管理，坚持公开、平等、竞争、择优的原则，依照法定的权限、条件、标准和程序进行。

[14] 早期法官助理改革的制度经验，参见佛法研：《法官助理与法官员额问题研究》，《人民司法》2002年第8期。而法官等级评定，过去长期是主要依据法官所任职务。这些因素即使在《法官法》修改完成后仍要对照思考，特别是在制定具体配套政策时，需要与公务员法的相关规定进行有机对接。公务员晋升职级，主要依据任职年限和级别。修改后的《法官法》第一章总则第一条规定为了全面推进高素质法官队伍建设，加强对法官的管理……根据宪法，制定本法。

[17] 级别是区别于职务、职级、衔级的另一个概念。与1995年《法官法》第十九条相比，删去了评定法官等级依据法官所任职务的表述。对于党领导政府的上述四个层面，除了第二个层面的政治领导、思想领导与法律牵涉较少之外，中国行政法理论的基本立场是，立足于第一个层面，而回避第三、第四个层面。

行政问责所问之责，主要指的是基于结果的政治责任，其对象是行政机关在政治上负责任并具有一定级别的官员。[xvi]党政融合的机构改革使这一问题在行政法领域表现得更加复杂，因为随着改革的推行，可以预见这些机构将在行政过程中适用党内法规，党规和国法将以各种复杂的形态在行政领域中相互融合。[xxxvii]置身于政治决策场景中的政府，与其说是一个国家机关，毋宁说是执政党的一个政治机关———实际上，西方国家中扮演这一角色的政务官系统，正是与执政党共进退的，这些官员就是其所在政党此时作为政治机关出场的具体扮演者。为此，学界普遍认为合署合并的党政机构，在对外做出影响相对人利益的行政行为时，也须以行政主体的名义并按法定程序进行。

行政法学的视野应当立足于立法、行政、司法三分意义上的大行政，其理论研究的对象理应包括那些调整行政中的政治的规则，只不过这些活动大多数情况下是由党的机构来主导实施的，这些规则也大部分体现为党规而已。[xl]张立伟提出划分为党的建设类法规和党的领导类法规，并指出两者在正当性来源上的不同。

[xxxviii]那么，在中国，把这种类似于西方国家政务官所扮演的角色，换成执政党的若干组织———各级党委及其工作部门，以及在政府中设立的党组（党委）———来扮演，在功能上并没有本质不同。这一差别意味着，国家意志的表达并不是在立法之后就全部完成，到了行政机关那里只剩下对法律纯粹的执行了。学界对此次党政机构融合的改革极为关注，普遍认为对公法原理和公法制度冲击颇大，首当其冲的就是行政法，因为现有行政法理论和制度并没有将党在行政过程中的角色予以明确界定，也无法为党政机构融合之后产生的问题提供现成的解决方案。而行政过程中的政治决策，其合法性则需要接受双重审视，既要通过上述规则和方法检验其法理意义上的合法性，还要通过最终的决策绩效证明其政治上的合法性。

[xxvi] [2015]亭行初字第00109号行政判决书。党政机构融合的主要形态包括以下四种：一是党政合一型，即一个机构、一块牌子，同时作为党和政府的机构，如部分地区的信访机构，其名称便直接表述为XX党委XX人民政府信访办公室。结论 党政融合机构改革并没有改变中国党政关系的实质，改变的只是党政关系的形式。[viii]这种描述无疑更加符合党的领导实践，但其内容所指并非体现在同一层面。

一是搁置核心问题，即回避党政机构融合对行政法理论和制度带来的挑战，专注其他问题展开研究。二是党政分离，执政党作为一个组织不直接介入行政过程。

[vi]肖钢、陈丽芳：《党政分开概念的演化》，《北京党史》2011年第6期，第59-61页。古德诺也早就指出，由于政治与行政的划分不是绝对的，需要找到使两者协调一致的办法，这个办法就是政党。

首先，党政机构融合后虽然对外还拥有一个政的名义，但其实质仍是党主导的机构。实际上，无论是党政分设机构还是党政融合机构，这些机构中涉及党组织、党员的党务事项，与这些机构实施的政务事项原本就是泾渭分明的，在此意义上，党务和政务的区别对行政法而言并没有太大意义。[xxv]王欢：《论党政合署在行政法中的融入》，《吉林大学社会科学学报》2019年第3期，第143-151页。[vi]在中国，中国共产党除了通过国家政权的途径对社会实施调控和治理外，还同时运用政治、思想和组织领导等方式，以及强有力的政治网络，直接对社会各个领域的单位和组织进行较全面的指导和监督。这样的党政权力配置格局，是执政党长期依赖并着力予以加强的执政模式。[xvi]参见李林：《论党内法规的概念》，《法治现代化研究》2017年第6期，第1-23页。

在这种情况下，行政问责就必然指向该机构中党的负责人。应当说，面对党政机构融合对行政法理论带来的挑战，主流观点是通过打补丁的方式维系既有的理论自洽，但这种方式越来越难以自圆其说，更难以有效回应实践中的法治议题。

至于是否需要将行政法上的一些传统概念予以修改，如将行政主体改为公法主体，将行政诉讼改为公权诉讼，将行政复议改为公权复议等，[xxxix]笔者认为并非必要。陈柳裕：《党内法规：内涵、外延及与法律之关系》，《浙江学刊》2017年第1期，第5-12页。

[xxxv] [美]李普塞特：《政治人——政治的社会基础》，张绍宗译，上海人民出版社1997年版，第55页[xxxiii]张康之：《对政治与行政二分原则的审查》，《国家行政学院学报》2001年第4期，第27-31页。

[iii]因此，执政党领导国家政权是通过在国家政权中发挥领导核心作用来实现的，而不是在国家政权之外，更不是在国家政权之上。有学者提出从区分党务、政务的视角进行回应, 但并未厘清党政融合机构中党、政角色分工的实质。首先，党政机构融合后虽然对外还拥有一个政的名义，但其实质仍是党主导的机构。中国的行政主体概念则以有无独立行政职权为核心标准，其主要功能是解决外部行政的责任归属问题。

在笔者看来，要有效回应党政融合的机构改革对行政法带来的挑战，就必须回到问题的原点，即必须明确党政机构融合的合法性，进而确定党的机构在行政过程中的应然角色。至于政府，其在行政过程中扮演的仍是经典民主理论之下法律执行者的角色，负责按照法律规定和政治决策结果对外输出具体的行政管理措施。

在中国，执政党通过制度性嵌入、功能性嵌入、主体性嵌入、过程性嵌入等多种方式深度介入了国家治理过程。按照政治—行政二分法，政治的功能在于国家意志的表达，行政的功能在于国家意志的执行。

本文尝试探讨这一问题。（二）党政机构融合带来的挑战 第一，党政机构融合冲击了行政主体概念及其所支撑的行政救济制度。

这无疑是党领导政府最深入、最彻底的一种组织方式，因此，合设、合署之后的政府机构便不再设立党组（党委）。[xxvii] 三是立足党务、政务之别，尝试做出实质性的回应。杨小军：《国法与党规关系》，《法学杂志》2017年第8期，第10-18页。虽然这一理论假设并不符合中国的党政关系实践，但却保持了一定的解释力和回应力。

[xiii]参见沈岿：《重构行政主体范式的尝试》，《法律科学》2000年第6期，第39-50页。[vii]朱光磊、周振超：《党政关系规范化与党的执政能力建设》，《中国党政干部论坛》2005年第1期，第14-17页。

至于执政党，按照经典的代议民主理论，执政的是党的成员而不是党的组织，在政府依法产生之后，执政党的组织便不再介入行政过程。例如，郭小兵诉江苏省人民政府信息公开一案便证明了这一点。

因为，如果党的机构逾越了政治决策VS法律执行的界限，直接以自己的名义作出影响公民、法人、其他组织权利义务的行为，其实质就是行政行为，此时党的机构就是行政主体，当事人就可以寻求行政诉讼或者行政复议，这只需要我们在学理上更新这些概念中所涉行政二字的内涵，对其做实质化的理解即可，而无需修改这些概念的名称。[xix]参见朱光磊、周振超：《党政关系规范化研究》，《政治学研究》2004年第3期，第51-57页。